En remportant l’élection du 1er octobre 2018, la Coalition avenir Québec (CAQ) a hérité du budget 2018-2019 qu’avait fait adopter le gouvernement du Parti libéral du Québec. Ce budget affichait un surplus de 7,7 milliards $. Au printemps 2019, le gouvernement de la CAQ a présenté un premier budget de son cru. Il en a présenté six autres depuis. Le dernier en date, celui de l’année budgétaire 2025-2026, se soldait par un déficit de 11,4 milliards $, soit un écart négatif de 19,1 milliards $ par rapport au dernier budget libéral.
Comment expliquer un revirement budgétaire aussi radical en moins de deux mandats ministériels?
La conjoncture économique
D’emblée il faut écarter de mauvaises conditions économiques comme facteur pouvant expliquer ce passage abrupt de surplus à des déficits budgétaires. Certes la pandémie de covid-19 a entrainé un recul important du PIB au début de la décennie, mais ce recul a été suivi d’une reprise tout aussi forte, de sorte que, sur l’ensemble de la période de sept années, le PIB a cru de 42,1 %. Les conditions économiques ont donc été plutôt favorables et ne peuvent rendre compte de la déconfiture budgétaire.
En l’absence d’un effet évident des conditions économiques sur le solde budgétaire, il faut se tourner vers les principaux postes de revenus et de dépenses du gouvernement pour trouver des raisons pouvant expliquer le passage d’un surplus confortable à un déficit astronomique en l’espace de sept années.
Les revenus et les dépenses
Pour être rigoureux, l’examen des revenus et dépenses du gouvernement doit tenir compte de ce que la croissance économique et démographique de même que l’inflation ont pour effet normal de gonfler les chiffres budgétaires d’une année à l’autre. Une façon d’éviter ce biais à la hausse est de s’en tenir aux augmentations qui dépassent ce à quoi on devait normalement s’attendre en raison de la croissance économique et de l’accroissement de la population. À cette fin, il faut donc dégonfler la croissance des postes budgétaires avec celle du PIB au cours des mêmes années. En effet, en l’absence de tout changement dans les politiques, les programmes et les pratiques du gouvernement, il est normal de s’attendre à ce que les recettes (impôt, taxes, droits, etc.) et les dépenses budgétaires croissent sensiblement au même rythme que le PIB (42,1 %). En d’autres termes, l s’agit d’évaluer dans quelle mesure les principaux postes de revenus et de dépenses s’écartent des valeurs qu’ils auraient atteintes s’ils avaient cru au même rythme que le PIB. Dans le cas de variables comme la taille des effectifs il faut aussi tenir compte de la croissance de 8,4 % de la population puisqu’il est normal que le nombre d’employés de l’État croisse en même temps que la population à desservir. Enfin, il faut aussi tenir compte de ce que l’indice des prix à la consommation a cru de 25,5 % au cours des sept années pour mesurer l’accroissement en valeur réelle des revenus et des dépenses du gouvernement.
L’application de cette méthodologie permet de conclure que la dégradation rapide et accentuée du budget québécois depuis l’accession au pouvoir de la CAQ ne peut s’expliquer par une cause unique ou dominante. C’est ce qui se dégage du tableau qui suit où sont présentés les résultats de l’examen de 9 facteurs qui a priori semblaient susceptibles d’avoir causé la détérioration marquée du solde budgétaire au cours des sept dernières années. Un document explique en détail comment et à partir de quelles sources ces résultats ont été obtenus.
Compte tenu qu’elle repose sur un certain nombre d’hypothèses et d’approximations, l’exercice ne peut expliquer avec exactitude l’effet de chacun des facteurs examiné. C’est pourquoi seulement 60 %, soit 11,6 des 19,7 milliards $ d’écart entre les soldes budgétaires de 2018-2019 et de 2025-2026 peuvent être expliqués par la méthodologie utilisée.
Malgré qu’il reste une part d’imprécision dans les facteurs à l’origine de la dégradation budgétaire, il est permis de penser que les chiffres du tableau donnent un bon aperçu de l’importance relative des différents facteurs et qu’ils font correctement la distinction entre les facteurs qui ont contribué positivement, négativement ou aucunement à l’évolution du solde budgétaire.
Les facteurs négligeables
Ainsi, il semble possible d’éliminer certains facteurs qui semblaient susceptibles d’avoir aggravé la situation budgétaire.
• Le gouvernement a pu profiter d’une période de croissance qui, au total, lui a permis de profiter de revenus fiscaux accrus et, sauf pour l’intermède de la pandémie, n’a pas nécessité d’interventions massives pour relancer la consommation et l’investissement. La conjoncture économique n’explique donc pas la déconfiture budgétaire.
• La pandémie a eu un impact intense mais très temporaire et elle s’est terminée par une forte reprise qui a compensé pour le déséquilibre budgétaire qu’elle a suscité à son paroxysme.
• Les cadeaux fiscaux accordés par le gouvernement dans le contexte de l’élection de 2022 n’ont pas enrayé la progression des revenus fiscaux. Au contraire, ces revenus ont augmenté au cours de la période et, de fait, sans cette augmentation le budget québécois de 2025-2026 aurait été plus déficitaire de quelque 4,4 milliards $.
• Les aides financières aux entreprises et les pertes encourues par certains projets hautement médiatisés (ex. Northvolt) n’ont eu aucun impact sur le budget, si ce n’est des augmentations marginales au service de la dette; elles n’ont pas empêché ce poste de baisser et, par le fait même, de contribuer quelque peu à réduire l’importance du déficit budgétaire.
Les facteurs responsables
• L’accroissement de la masse salariale ressort nettement comme étant le principal facteur ayant contribué à la détérioration du budget, soit pour une valeur estimée à 8,7 milliards $.
• Les dépenses de capital, soit la construction et la restauration des infrastructures, arrivent en 2e place à 3,1 milliards $.
• Les baisses de 3,1 milliards $ des transferts fédéraux et de 1,3 milliard $ des dividendes versés par les sociétés d’État ont aussi envenimé les choses pour le ministre des Finances.
Le ministre Éric Girard doit présenter une mise à jour économique et budgétaire le 25 novembre. Réussira-t-il à proposer un plan crédible de redressement de la mauvaise pente budgétaire des dernières années?
Jean-Claude Cloutier
Je crois que c’est une bonne idée de distinguer les facteurs négligeables des facteurs responsables. Une façon de déterminer la responsabilité du gouvernement est de comparer la croissance des dépenses avec celle des autres provinces. Elles aussi ont eu à traverser une pandémie et subissent la même conjoncture.
En ce qui concerne la masse salariale, elle peut être due à l’accroissement du nombre d’employés mais aussi à l’accroissement des salaires. En éducation, par exemple, il y a eu un rattrapage salarial.